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Ausgabe 2/00   Seite 15ff

Am 19. Januar 2000 wurden die neuen "Politischen Grundsätze zum Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern" vom Bundeskabinett verabschiedet. Diese Neuformulierung der Waffenexportrichtlinien war mit großer Spannung erwartet worden, hatten nicht zuletzt die Lieferung des Probepanzers Leopard II und die Korruptionsaffäre um die Panzerlieferungen an Saudi-Arabien Ende 1999 die Aufmerksamkeit auf dieses Thema gelenkt. Bei der Neuformulierung gibt es zwar vom Wortlaut her begrüßenswerte Verschärfungen gegenüber den bisher geltenden Grundsätzen, dennoch bleibt abzuwarten, wie diese in der Zukunft ausgelegt und in die Praxis umgesetzt werden.

Die neuen Rüstungsexportrichtlinien

Alles wie gehabt, nur schöner formuliert ?

Wie ist Waffenexport in der BRD geregelt?

Die Bundesrepublik ist eines der wenigen Länder, in denen eine Regelung der Kriegswaffenkontrolle in der Verfassung festgeschrieben ist.(1) Aufgrund von Artikel 26 Satz 2 regeln zwei Gesetze den Export von Kriegswaffen und anderen Rüstungsgütern: das Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen (KWKG) sowie das Außenwirtschaftsgesetz (AWG). Das AWG wird durch Rechtsverordnungen konkretisiert, die in der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) zusammengefaßt werden. Das Bundesausfuhramt in Eschborn(2), dem Bundeswirtschaftsministerium unterstellt, wickelt alle Exportverträge ab, dort müssen alle Ausfuhren gemeldet werden. In besonders brisanten Fällen befaßt sich der Bundessicherheitsrat(3) mit den geplanten Exporten.(4) Die vieldiskutierten Waffenexportrichtlinien haben lediglich einen deklaratorischen Charakter, im Grunde sind sie nichts anderes als eine Absichtserklärung der Bundesregierung, die juristisch nicht bindend ist. Im Jahre 1971 wurden von der SPD/FDP-Bundesregierung erstmals "Politische Grundsätze für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern" formuliert. Diese wurden 1982 noch unter Kanzler Schmidt überarbeitet. In den darauffolgenden sechzehn Jahren hielt es die Regierung Kohl nicht für nötig, irgendwelche Änderungen an den "sozial-liberalen" Richtlinien vorzunehmen, was einigen Aufschluß über deren tatsächliche Bedeutung gibt. Einzig die Ausfuhrbestimmungen im Kriegswaffenkontrollgesetz und im Außenwirtschaftsgesetz wurden mehrmals modifiziert, die wichtigste Änderung erfolgte 1990, nachdem bekannt geworden war, daß deutsche Unternehmen Libyen, Syrien, den Irak und den Iran mit ABC-Waffentechnologie beliefert hatten. Es hängt also weniger von der Formulierung der Richtlinien ab, wie restriktiv deutsche Waffenexporte gehandhabt werden, sondern vielmehr von Gesetzen und Rechtsverordungen und dem politischen Willen bei der Interpretation derselben im Sinne der Rüstungsexportrichtlinien . Die neue rot-grüne Bundesregierung verabredete 1998 im Koalitionsvertrag, Menschenrechte als Kriterium bei Rüstungsexportentscheidungen hinzuzuziehen und die Exportrichtlinien neu zu formulieren.(5) Der erste Entwurf vom Ende Oktober 1999 beinhaltete jedoch nur marginale Abänderungen gegenüber den bisherigen Bestimmungen: als neue Elemente sollten lediglich der Hinweis auf den Verhaltenskodex der Europäischen Union zu Rüstungsexporten, die Berücksichtigung des Menschenrechtsstatus möglicher Empfängerländer und die Verpflichtung der Bundesregierung, jährlich einen Rüstungsexportbericht vorzulegen, eingeführt werden.(6) Doch mit dem Entschluß des Bundessicherheitsrates, einen Testpanzer an die Türkei zu liefern und der daraus folgenden öffentlichen Kontroverse im Herbst 1999 kam noch einmal frischer Wind in die Angelegenheit.(7) Die Koalitionspartner, haarscharf an einem Bruch der Koalition vorbeigeschrammt, verabredeten, den schon vorliegenden Entwurf der Rüstungsexportrichtlinien zu überarbeiten und zu verschärfen, auch damit Bündnis 90/Die Grünen nicht ganz das Gesicht verlören.

Was hat sich verändert?

In den Formulierungen bedeuten die neuen Kriegswaffenexportrichtlinien eine tatsächliche Verschärfung verglichen mit den bisher geltenden Grundsätzen. Das Menschenrechtskriterium Die wichtigste Neuerung ist sicherlich die Einführung des Menschenrechtsstatus des Empfängerlandes als zusätzliches Kriterium bei Rüstungsexporten. Dieses ist nun nicht nur in der Präambel zu finden, sondern auch in den Abschnitten I Allgemeine Prinzipien , II NATO-Länder, EU-Mitgliedstaaten, NATO-gleichgestellte Länder und III Sonstige Länder.(8) Die rot-grüne Errungenschaft, als die das Menschenrechtskriterium oft präsentiert wird, ist schlicht eine Umsetzung des Verhaltenskodex der Europäischen Union für Waffenausfuhren, angenommen vom Rat der EU am 8. Juni 1998(9), nach dem ebenfalls die Menschenrechtslage eines Landes ein Entscheidungskriterium bei der Genehmigung oder Ablehnung von Waffenexporten sein soll. Der Beachtung der Menschenrechte soll in Zukunft bei Rüstungsexporten in der BRD mehr Bedeutung beigemessen werden. Sollte ein hinreichender Verdacht bestehen, die gelieferten Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgüter könnten zur internen Repression mißbraucht werden, so sollen Rüstungsexporte nicht genehmigt werden. Die Frage stellt sich, was passiert, wenn die in den Richtlinien erwähnten Berichte zur Menschenrechtslage von Organisationen wie der EU, dem Europarat, der OSZE, der UNO sowie internationalen Menschenrechtsorganisationen, die ebenfalls berücksichtigt werden sollen, zu unterschiedlichen Einschätzungen kommen. Bündnis 90/Die Grünen hatten sich für eine Erwähnung von Nicht-Regierungs-Organisationen (NRO) in diesem Punkt stark gemacht, sie werden nun in den Richtlinien mitaufgezählt(10), aber eine Garantie für eine wirkliche Beachtung von z.B. ai-Berichten ist dies bei weitem nicht. Es verbleibt dennoch relativ viel Spielraum für die Genehmigung von Exporten auch unter Miteinbeziehung der Menschenrechtslage. Um eine Genehmigung verweigern zu können, muß der Verdacht bestätigt werden, die Rüstungsexportgüter könnten zur internen Repression benutzt werden. "Was schwimmt, das geht, was fährt, das geht nicht" wurde 1997 die Devise der damaligen Bundesregierung umschrieben.(11) In der Praxis funktionieren diese Vorbehalte aber nicht: Beim Abzug der indonesischen Streitkräfte aus Ost-Timor wurde kürzlich bekannt, daß auch in Deutschland gebaute U-Boote und Schiffe dort eingesetzt worden waren. Auch die jüngste Entscheidung des Bundessicherheitsrates zum Panzerexport unterstreicht diese Problematik: Im Oktober 1998 wurde die gleichzeitig mit der Leopard II-Lieferung beantragte Lieferung von Haubitzen-Teilen mit dem Hinweis versagt, solche Waffen seien im Krieg gegen Kurdinnen und Kurden einsetzbar, der Panzer aber nicht.(12) Bevor sich auf die Logik solcher Exportpolitik und -praxis eingelassen wird, ist es allerdings immer wieder dringend notwendig, einen Schritt zurückzutreten und sich die Absurdität des Ganzen vor Augen zu führen: Hier geht es um Kriegswaffen, also Waffen für künftige Kriege. Rüstungsexporte sind zwingende Voraussetzung für militärische Drohgebärden und Kriegführung. Einführung eines Menschenrechtskriteriums für den Verkauf von Waffen, deren inhärente und einzige Funktion es ist, Menschenrechte zu verletzten. Hier ist es an der Zeit, eine zweite Ausstiegsdiskussion loszutreten und einzufordern mit dem Ziel, gesetzliche Regelungen zum Verbot von Kriegswaffenexporten herbeizuführen und damit zum Ausstieg aus der Rüstungsindustrie zu kommen.

Transparenz

In den Richtlinien verankert wurde auch die schon im Koalitionsvertrag angekündigte Verpflichtung der Bundesregierung, jährlich dem Bundestag einen Rüstungsexportbericht vorzulegen, indem sowohl die erteilten Exportgenehmigungen für Kriegswaffen und sonstige Rüstungsgüter als auch die Ablehnung von Exportvorhaben innerhalb des letzten Kalenderjahres aufgeschlüsselt werden. Ein winziger Schritt hin zu größerer Transparenz, betreffen diese Berichte doch nur schon abgewickelte Geschäfte, geplante und beantragte Vorhaben werden außen vor gelassen. So wird eine öffentlich Diskussion um Rüstungsexporte auch weiterhin vom Durchsickern von Informationen aus Regierungs- oder Industriekreisen abhängen. Eine Festlegung darauf, daß der Bundestag bei Entscheidungen über Rüstungsexporte konsultiert und in einer umfassenden Weise beteiligt wird, wie auch vom NRO-Forum gegen Rüstungsexporte und von einigen Bündnisgrünen gefordert,(13) sucht man, frau auch, vergeblich. In der Antwort auf eine kleine Anfrage von FDP Abgeordneten des Bundestages zur Genehmigung des Exportes von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern vom 3. Januar 2000 legt die rot-grüne Bundesregierung klar fest: "Entscheidungen über Rüstungsexporte sind Ausdruck der außen- und sicherheitspolitischen Eigenverantwortung der Bundesregierung. Eine Einbeziehung des Deutschen Bundestages in solche Entscheidungen der Exekutive ist aus diesem Grund nicht vorgesehen."(14) Vermutlich muß unterstrichen werden, daß sich die Positionen von PolitikerInnen von Bündnis 90/Die Grünen deutlich von denen der SPD unterscheiden. Aber trotzdem entzieht die rot-grüne Bundesregierung aus Gründen der Staatsraison den Bereich der Rüstungsexportpolitik weiterhin jeglicher demokratischer Entscheidungsfindung. Nur durch Vorabinformationen über Exportanfragen wie z.B. in Schweden und in den USA kann eine öffentliche Diskussion in Gange kommen und Druck nach oben ausüben.

Endverbleib

Zum ersten Mal wird in den neuen Richtlinien auch der Endverbleib von ausgelieferten Kriegswaffen ernsthaft eingefordert: Genehmigungen für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern sollen nur erteilt werden, wenn zuvor der Endverbleib dieser Güter im Empfängerland sichergestellt wird. Dies gilt analog auch für die mit deutscher Hilfe in diesen Ländern hergestellten Kriegswaffen. Schriftliche Zusicherungen "und andere geeignete Dokumente" von Seiten des Endempfängers sollen dies gewährleisten. Ein Re-Export der gelieferten Rüstungsgüter in Drittstaaten ist nur mit dem schriftlichem Einverständnis der Bundesregierung möglich. Sollte dennoch ein Weiterexport erfolgen, so wird die Belieferung dieses Landes "bis zur Beseitigung dieser Umstände" ausgesetzt. Die Praxis hat bisher gezeigt, daß trotz der bestehenden Endverbleibsregeln Waffen dennoch weiterexportiert wurden. Es bleibt abzuwarten, inwieweit die politischen Absichtserklärungen diesmal tatsächlich umgesetzt werden. Eine Regelung, die grundsätzlich Weiterexporte verbietet, stand nicht zur Debatte.

Dual-Use-Güter

Dual-Use-Güter sind Produkte, die sowohl militärisch als auch zivil genutzt werden können. Darunter fallen einerseits z.B. Transportfahrzeuge, andererseits aber auch Computertechnologien und Elektronik, die in der modernen Kriegführung einen immer größeren Raum einnehmen. Zu Dual-Use-Gütern machen die neuen Richtlinien keinerlei Aussagen. Dabei wird gerade dieser Bereich immer wichtiger.

Unterscheidung zwischen Guten und Bösen Ländern

Auch in den neuen Exportrichtlinien bleibt die Unterscheidung zwischen und EU-Staaten, NATO-Staaten und NATO-gleichgestellten Staaten einerseits und sonstigen Staaten andererseits bestehen, obwohl Bündnis90/Die Grünen für deren Abschaffung plädiert hatten. Für Rüstungsexporte in die erste Gruppe von Ländern kann eine Beschränkung von Rüstungsexporten "nur aus besonderen politischen Gründen in Einzelfällen" geltend gemacht werden. Diese Formulierung wird weiterhin die Grundlage für umfassende deutsche Kriegswaffenexporte sein.

Europäische Rüstungszusammenarbeit

Rüstungskooperationen mit EU-Staaten, NATO-Staaten und NATO-gleichgestellten Staaten, die auf Regierungsebene vereinbart worden sind, genauso wie Zulieferungen für die Zusammenarbeit zwischen deutsche Unternehmen und Unternehmen aus den oben genannten Ländern sind auch weiterhin "grundsätzlich nicht zu beschränken". Die neuen Rüstungsrichtlinien sollen im ersten Fall "so weit wie möglich verwirklicht", im zweiten "beachtet" werden.(16) Bei Rüstungskooperationen mit deutscher Beteiligung werden also weiterhin andere Maßstäbe angesetzt als bei rein nationalen Projekten. Die Regelung für Kooperationsprojekt ist wesentlich, sind doch heutzutage multinationale Kriegswaffenprojekte eher die Regel als die Ausnahme.(17) Die Rüstungskooperation in der Europäischen Union wird zur Zeit massiv ausgebaut.(18) In diesem Zusammenhang trafen sich am 6. Juli 1998 in London die Verteidigungsminister Frankreichs, Italiens, Schwedens, Spaniens, Großbritanniens und eben auch Deutschlands. Sie verabschiedeten einen gemeinsamen "Letter of Intent" (LOI) um die Restrukturierung der europäischen Verteidigungsindustrie zu erleichtern. Punkt 1.9 des LOI lautet: "Die teilnehmenden Staaten werden Maßnahmen ergreifen, um den Verkehr von Verteidigungsartikeln und Verteidigungsdienstleistungen für den eigenen Gebrauch und für jeglichen Re-Export innerhalb der Europäischen Union zu vereinfachen, mit eingeschränkten Ausnahmen, in der Absicht, schrittweise Kontrollen für Transfers untereinander zu reduzieren und, wenn angemessen, abzuschaffen.(19) Obwohl sich auch im LOI mehrfach auf den Verhaltenskodex der Europäischen Union für Waffenausfuhren bezogen wird, und dieser selbst ebenfalls kein rechtsverbindliches Dokument darstellt, so wirft er dennoch ein anderes Licht auch die Richtlinien. Hier werden auf europäischer Ebene wieder einmal in Abwesenheit sämtlicher demokratischer Kontrollmechanismen Tatsachen geschaffen, die die gesamte schöne innenpolitische Rhetorik aushebeln.

Fazit

Mit den neuen Kriegswaffenexportrichtlinien der Bundesregierung gesellt sich zum Verhaltenskodex der Europäischen Union für Waffenausfuhren ein weiterer Text, der sich die momentan sehr gefragte Menschenrechtsrhetorik zu eigen macht. Was konkret daraus folgen wird, ist jedoch unklar. Um glaubhaft zu sein, müßte eine Verschärfung der deklaratorischen Ebene auch eine Umformulierung des KWG, der AWG und der darauf basierenden Rechtsverordnungen zur Folge haben. In der Stellungnahme der CDU/CSU-Fraktion wird die Änderung der Richtlinien als "industriepolitisch gefährlich" bezeichnet.(20) Dies ist eher nicht zu vermuten. Die schon bald anstehende Entscheidung des Bundessicherheitsrates über die Erteilung der Exportgenehmigung bzgl. der 500 oder 1000 Panzer für die Türkei an den deutschen Rüstungsproduzenten Krauss-Maffei-Wegemann kann zeigen, ob die neuen Richtlinien ernst genommen werden und ernst zu nehmen sind. sw

Anmerkungen:  
(1) "Art.26 GG, Abs. 1: Handlungen, die geeignet und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten, sind verfassungswidrig. Sie sind unter Strafe zu stellen. Abs. 2: Zur Kriegführung bestimmte Waffen dürfen nur mit der Genehmigung der Bundesregierung hergestellt, befördert und in der Verkehr gebracht werden. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz."
 
(2)
http://www.Bundesausfuhramt.de  
(3) Neben dem Bundeskanzler sind die MinisterInnen für Äußeres, Verteidigung, Wirtschaft, Entwicklung (erst unter Rot-Grün) und des Innerern sowie der Generalinspekteur der Bundeswehr im Bundessicherheitsrat vertreten. Andere BundesministerInnen werden bei Bedarf hinzugezogen.
 
(4) Vgl. ami 3/97, 22-27
 
(5) "Der nationale deutsche Rüstungsexport außerhalb der NATO und der EU wird restriktiv gehandhabt. Bei Rüstungsexportentscheidungen wird der Menschenrechtsstatus möglicher Empfängerländer als zusätzliches Entscheidungskriterium eingeführt."
 
(6) Dokumentiert in FR 20.10.99, S.9
 
(7) Vgl. ami 11/99, 105 -110
 
(8) "Politische Grundsätze zum Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern" in: Stichworte zur Sicherheitspolitik 01/2000,
http://www.bundesregierung.de/01/0104/04/.  
(9) Vgl. ami 7/98, 27-34.
 
(10) "I 4. In einer solchen Prüfung der Menschenrechtsfrage werden Feststellungen der EU, des Europarates, der Vereinten Nationen (VN), der OSZE und anderer internationaler Gremien einbezogen. Berichte von internationalen Menschenrechtsorganisationen werden ebenfalls berücksichtigt."
 
(11) MdB Erich G. Fritz, Aktuelle Stunde des Deutschen Bundestages 25.4.1997
 
(12) Rüstungsexportbericht 1999 der Fachgruppe "Rüstungsexporte" der Gemeinsamen Konferenz Kirche und Entwicklung in epd-Entwicklungspolitik 23/24/99.
 
(13) Vgl. ami 12/99, 60-63
 
(14) Bundestags-Drucksache 14/2470
 
(15) Australien, Neuseeland, Japan und die Schweiz.
 
(16) II, 1, 2, 3, 5,5
 
(17) Tobias Pflüger "Die Beihilfe zum Töten ist jetzt rot-grün- eine eingehende Begutachtung der neuen Kriegswaffenexportrichtlinien",
http://www.imi-online.de.  
(18) ami 10/99, 43-56
 
(19) "They will seek means of simplifying the circulation of Defence Articles and Defence Services between themselves, with limited exceptions, for their own use and for any subsequent re-export within the European Union, with the aspiration to gradually reduce and, where appropriate, remove control procedures for transfers between them in due course"; vgl.:
http://www.sipri.org/projects/expcon/loi/loisign.htm  
(20) "Europapolitisch falsch, industriepolitisch gefährlich"; Bericht der CDU/CSU-Bundestagsfraktion zur Neuformulierung der Rüstungsexportrichtlinien; in: Stichworte zur Sicherheitspolitik 01/2000
 

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